En el enfoque del desarrollo como libertad, la pobreza es la falta de las capacidades para alcanzar las realizaciones básicas de la vida. Este enfoque supera y cuestiona la visión tradicional que concibe la pobreza como carencia de ingresos 1, ya que la disponibilidad de recursos no garantiza realizaciones en la medida en que los recursos pueden ser malgastados o la capacidad de convertir los recursos en realizaciones puede estar disminuida por circunstancias sociales y personales.

Se trata de comprender la pobreza y la privación desde el punto de vista de la vida que pueden llevar las personas y las libertades que realmente tienen, más que la disponibilidad del ingreso monetario.

Existen razones importantes para justificar este enfoque: los ingresos no constituyen la única fuente que genera capacidades y la falta de capacidades puede generar privaciones aún más importantes que la misma carencia de ingresos. Además, la discriminación sufrida por condiciones como la edad, la enfermedad y la incapacidad física, también el sexo o la raza, pueden hacer más difícil convertir la renta en capacidades efectivas para una vida digna.

¿De que trata este capítulo?

Como se discutió en el capítulo primero, las capacidades se portan individualmente, pero muchas de ellas se construyen socialmente. Ambos tipos de capacidades son necesarias y se refuerzan mutuamente.

En efecto, en una sociedad inequitativa, donde el estado de derecho es defectuoso, el acceso equitativo a las capacidades y oportunidades depende del poder individual y colectivo de las personas.

Las capacidades colectivas son las que permiten que las personas puedan tener acceso al conjunto de oportunidades que son socialmente determinadas. Habilitan para la participación, construyen tejido social y fortalecen las relaciones interpersonales.

Las formas, contenidos y alcance del empoderamiento colectivo fueron discutidos en los primeros tres capítulos.

Las capacidades individuales habilitan para hacer cosas y son ilimitadas. En este Informe analizamos solamente las económicas, las de tecnologías de la información y comunicación, las educativas, de salud, de empleo y de protección y asistencia social.

Las dos primeras serán discutidas en el capítulo siguiente, las restantes son discutidas en este capítulo.

IV.1 La política social

El enfoque de capacidades implica manejar una visión integral del desarrollo que incorpore acciones y avances simultáneos en los ámbitos de:

• La eficiencia y productividad en función del aumento de las libertades.
• La equidad, tanto intrageneracional como intergeneracional.
• El empoderamiento, el cual implica la capacidad y la decisión de actuar de las personas en forma individual o colectivamente.

El resultado combinado será una expansión de las libertades reales de la gente.

En este enfoque no existe una distinción entre políticas económicas y políticas sociales, sino que todas las intervenciones del Estado orientadas a lograr una ampliación del bienestar de las personas son “políticas de desarrollo”. Las políticas de desarrollo pueden estar vinculadas directamente con el ámbito económico, social o institucional, pero todas comparten el mismo objetivo y deben plantearse de manera interrelacionada.

Esta concepción contribuye a pensar que el proceso de desarrollo de un país debe ser conducido a través de una visión unificada, dinámica, integrada y ajustada a la realidad concreta sobre cómo deberían articularse los agentes (las personas e instituciones), los diversos ámbitos (individual, macroeconómico, financiero, sectorial, local), los objetivos (generales y específicos en cada ámbito) y los instrumentos (políticas, normas), para impulsar la expansión de las libertades y el bienestar de las personas.

Propósitos de lo social

Las intervenciones en el ámbito de “lo social” se conciben en base a varios propósitos:

a) Materializar los derechos que poseen las personas en virtud de su humanidad y que les permiten tener una vida digna.

b) Contribuir a crear ciudadanía integral en la medida de que “la ciudadanía de hoy debe acceder armoniosamente a sus derechos cívicos, sociales, económicos y culturales, y que todos ellos conforman un conjunto indivisible y articulado”3.

c) Mejorar la eficiencia productiva y de generación de riqueza mediante la creación de capacidades humanas.

d) Realizar acciones directas y acciones afirmativas para los grupos más vulnerables.

e) Proteger contra riesgos y vulnerabilidades por situaciones circunstanciales, tales como las precariedades económicas, desempleo, enfermedades, discapacidad, muerte del o la proveedora principal, accidentes laborales, desastres naturales e inestabilidad macroeconómica, entre otros.

f) Fortalecer el empoderamiento, la participación y la institucionalidad, puesto que permiten mejorar la transparencia, la rendición de cuentas, el acceso a la información, la descentralización y la creación de capacidades a nivel local.

g) Contribuir a la distribución de poder y de las riquezas.

En definitiva, la política social se entiende como aquellas acciones o intervenciones que sirven de fundamento para la reestructuración del proceso productivo en la creación de riqueza y que buscan materializar derechos universales, impulsar el bienestar, generar la cohesión e inclusión social de todas las personas en una sociedad determinada.

IV.2 Educación, una capacidad básica

Para el desarrollo humano la educación es fundamentalmente un proceso de creación de libertades, de preparar a la persona para que pueda elegir conscientemente y tenga opciones en la vida. En tal sentido, los beneficios de la educación son superiores a su papel como capital humano en la producción de bienes.

En esta perspectiva, el Estado es el garante del acceso a la oportunidad de tener educación. Esa responsabilidad la puede ejercer en su función de proveedor directo o regulando al sector privado, pero garantizando el acceso de la población. En ambas funciones el Estado dominicano ha sido deficiente.

La escuela pública está reservada para las personas más pobres, no como resultado
de un ejercicio de equidad de dirigir el gasto público hacia los más necesitados, sino como
consecuencia de ineficiencias y conflictos que alejan de la escuela pública a todas las personas que están en capacidad financiera y física de buscar una privada.

En adición, el sistema educativo ha devenido en profundamente inequitativo. Así, las personas que nacen en pobreza estarán siempre en desventaja, ya que tienen mayor propensión a no desarrollar habilidades cognitivas en los primeros meses de vida6, asisten a escuelas de menor calidad, tienen menos acceso a servicios de salud y disfrutan de muy poca protección frente a adversidades naturales o económicas e incluso crisis familiares; por lo cual terminan como personas adultas con muy poca capacidad para salir de la pobreza. A su vez, la educación media es la que permite salir de la pobreza porque tiene mayores retornos, pero es a la que menos acceso tiene la población pobre. En consecuencia, la educación como institución reproduce y multiplica el orden de inequidad de la sociedad dominicana al no poder garantizar a la ciudadanía el mismo acceso a las oportunidades.

Estos vínculos entre baja educación, falta de ingreso y pobreza se aprecian empíricamente en las relaciones interprovinciales.

En el Gráfico IV.1 se observa que en las provincias donde la pobreza es más acentuada, la tasa de matriculación en educación media es menor. A mayor privación educativa menor calidad de vida disfrutan las personas en su edad productiva. Esto puede expresarse en el nivel de ingreso mensual que reciben, en un sentido limitado pero válido. En las provincias donde los mayores de 14 años tienen menos niveles de escolaridad, también registran ingresos per cápita inferiores (Gráfico IV.2).

IV.2.1 Índice de Empoderamiento en Educación (IEEd)

El Índice de Empoderamiento en Educación (IEEd), junto con el empoderamiento económico, en salud y en tecnologías de la información y la comunicación determinan el empoderamiento individual. El empoderamiento individual y el colectivo definen el empoderamiento humano. La educación, en el enfoque de desarrollo humano, tiene un valor en sí misma que va más allá de su rol en la creación de capital humano, ya que tiene el potencial de habilitar a las personas para las relaciones interpersonales y mejora la autoestima, así como ayuda a las personas para que puedan ser sujetos de su propia historia; y ello es la base para el empoderamiento. Adicionalmente, la educación es un medio a través del cual se logran ampliar capacidades y se acrecienta la posibilidad de convertir los recursos disponibles en mayores logros y realizaciones en la vida.

Para medir el empoderamiento en educación se ha construido un índice que combina la cobertura y la calidad: la primera, como el indicador más elemental de que las personas son alcanzadas por el sistema educativo, y, la segunda, como un referente del contenido y la profundidad de la educación.

Los valores resultantes expresan logros que no son óptimos, sino los mejores y peores dentro del contexto  ominicano (Diagrama IV.1).

La cobertura (ICobEd) se mide con cuatro indicadores:

a) La tasa neta de matriculación en la educación básica.

b) La tasa neta de matriculación en la educación media.

c) El valor absoluto de la desviación para la igualdad7 por sexo de las personas matriculadas en básica.

d) El valor absoluto de la desviación para la igualdad por sexo en la matriculación del nivel secundario.

La selección de estos indicadores miden cobertura educativa y la relación de sexo de las y los que asisten a las escuelas.

Para medir la calidad (ICalEd)8 se combinaron cuatro indicadores:

a) El porcentaje de estudiantes que pasan de curso sin repetirlo (no repitentes).

b) El porcentaje de docentes con grado de licenciatura o superior.

c) La calificación promedio obtenida en las pruebas nacionales del nivel básico y del nivel medio.

d) La cantidad de estudiantes por salón de clase.

El primero es un indicador tradicional de calidad del sistema, el segundo asume que el nivel educativo del maestro o maestra influye de manera determinante en los contenidos y en la forma de enseñar. El tercero, el resultado de las pruebas nacionales, indica el aprovechamiento de los conocimientos del alumnado y, finalmente, el cuarto indicador manifiesta que la calidad está asociada a una relación razonable en la cantidad de estudiantes por docente.

Estos indicadores no son exhaustivos y se pueden sustituir o cambiar con otros en la medida en que las estadísticas estén disponibles.

Del análisis de estos índices se puede concluir que:

1) La población del Distrito Nacional9 es la que más empoderamiento educativo tiene, seguida de Santiago Rodríguez, Dajabón, la provincia de Santo Domingo, Valverde, Salcedo, Monseñor Nouel, Puerto Plata y Espaillat. Hay cinco provincias que están en un nivel medio alto; 14, en un nivel medio bajo, y cuatro, en el nivel relativo bajo. Estas son: Elías Piña, Bahoruco, El Seibo y Peravia (Mapa IV.1 y Cuadro IV.1).

2) El empoderamiento educativo está vinculado positivamente con la salud, con el empoderamiento económico y con el empoderamiento en tecnologías de la información y la comunicación, y tiene una relación inversa con el nivel de pobreza y con las privaciones.

Estas relaciones se dan en diversos niveles de intensidad y dan cuenta del proceso sinérgico que existe entre estos empoderamientos (Anexo IV.1).

3) No hay vínculos estadísticos entre cobertura y calidad10. Las provincias cuya población tiene mejores niveles de cobertura son Santiago Rodríguez, el Distrito Nacional y Espaillat; mientras que las que registran mejores niveles de calidad son Hato Mayor, Distrito Nacional y Dajabón. Los logros en ambas dimensiones se combinan de forma que permiten clasificar las provincias en cuatro categorías (Gráfico IV.3):

• Alta cobertura y baja calidad.

• Baja cobertura y baja calidad.

• Baja cobertura y alta calidad.

• Alta cobertura y alta calidad.

Así, hay ocho provincias, que registran baja calidad y cobertura: Peravia, Pedernales, Bahoruco, Elías Piña, El Seibo, Azua, Monte Plata y La Altagracia.

Otras siete provincias tienen baja cobertura y alta calidad: Barahona, Independencia, Hato Mayor, La Romana, San Juan, Sánchez Ramírez y La Vega.

Siete más tienen alta cobertura pero baja calidad: San José de Ocoa, Santiago, Samaná, San Cristóbal, Duarte, Espaillat y María Trinidad Sánchez.

Finalmente, diez están en situación de alta calidad y cobertura dentro del contexto nacional: el Distrito Nacional encabeza las posiciones, seguido de dos provincias fronterizas (Dajabón y Santiago Rodríguez) y las provincias de Santo Domingo, Salcedo, Monseñor Nouel, Valverde, Puerto Plata, San Pedro de Macorís y Montecristi.

Es importante recalcar que, al igual como ocurre con todos los componentes de los índices de empoderamiento, el calificativo de “alta calidad” o “baja calidad” está en términos relativos a la situación general del país y se refiere al contexto del desempeño observado. Por lo tanto, el hecho de que el Distrito Nacional, Hato Mayor y Dajabón resulten con los mayores índices de calidad significa que las otras provincias registran peores valores en los indicadores seleccionados para medir la calidad.

El propósito del análisis es visibilizar las carencias y potencialidades que presentan las provincias con el objetivo de apoyar la definición de políticas públicas más eficientes, así como analizar las posibilidades de empoderamiento con que cuenta la sociedad dominicana.

Las políticas orientadas a mejorar el acceso suelen despertar rápidos y sólidos consensos, no así cuando se trata de elevar la calidad y la eficacia del sistema educativo, pues esto implica reorganizar el trabajo docente, evaluar el personal, crear incentivos, mecanismos de control y supervisión, instrumentos de rendición de cuentas y, a veces, cambios de poderes políticos, como descentralización o participación comunitaria.

Resultados por indicadores

Los resultados por indicadores reflejan que en el aspecto de cobertura, en educación básica, hay una relativa homogeneidad entre las provincias11, con un promedio nacional de 85.6%; no ocurre igual en la matriculación de la enseñanza media, cuya variación interprovincial es 5.4 veces más grande que en la básica. En la matriculación media, el promedio nacional es del 34.5%, moviéndose dentro de un rango de un 45% en el Distrito Nacional y un 17% en Elías Piña.

• Las diferencias interprovinciales  por sexo y el rango de variación13 es mayor en la básica que en la educación media.

• La distancia para llegar a la paridad, es decir, al 50% de hombres y mujeres, es menos en básica que en media.

En la básica, la relación entre niñas y niños matriculados es casi pareja en el Distrito Nacional, La Romana y la provincia de Santo Domingo, y en todas las provincias hay menos niñas matriculadas que niños. En la media ocurre lo contrario: en todas las provincias hay más niñas que niños matriculados, siendo las provincias San Juan, Santiago Rodríguez y Hato Mayor las que tienen menor disparidad.

No hay mucha diferencia entre el porcentaje de estudiantes que no son repitientes a nivel provincial.

El porcentaje de profesores con grado académico de licenciatura y superior registra una media nacional de 56.8%, en un intervalo entre el 33.3% de Pedernales y el 79.2% de Monseñor Nouel.

La calificación de las pruebas nacionales en el período 2002-2006 de básica no arroja diferencias significativas entre las provincias.

Es interesante observar que las provincias con mejores calificaciones son: Independencia, Montecristi, Distrito Nacional, Dajabón y Hato Mayor.

El fenómeno se repite con respecto a los resultados en las pruebas nacionales en media, las provincias con mejores calificaciones son: Hato Mayor, Independencia, San Juan, Elías Piña y el Distrito Nacional.

La cantidad de estudiantes por salón de todos los niveles educativos registra una media nacional de 26.7, con un rango de distancia entre el máximo y el mínimo que equivale al 60% de la media. El máximo se registra en La Romana y el mínimo en Santiago Rodríguez.

En resumen

La educación tiene un valor en sí misma, mucho más abarcador que su rol en el capital humano como insumo en una función de producción.

Para medir el nivel de empoderamiento en educación se creó un índice de empoderamiento que combina cobertura con calidad y resultó que, dentro del contexto dominicano, las poblaciones del Distrito Nacional, Santiago Rodríguez, Dajabón, provincia de Santo Domingo y Valverde son las que muestran mayores niveles de empoderamiento.

Las diferencias interprovinciales de cobertura son mayores en la media que en la básica.

La relación por sexo entre las y los matriculados registra una mayor diferencia interprovincial en la básica que en la media.

No hay mucha diferencia interprovincial entre en el nivel de repitentes, aunque la disparidad es mayor con relación al porcentaje de profesorado con grado académico de licenciatura. Hay poca diferencia interprovincial en las calificaciones de las pruebas nacionales y ligeramente más dispersión en la cantidad de estudiantes por salón clases.

IV.2.2 Cobertura en primaria y secundaria

Al igual que en muchos países de América Latina, la política educativa dominicana ha estado desproporcionadamente concentrada en la expansión de la cobertura y ha descuidado los aspectos de calidad y eficiencia. A pesar de haber logrado altas tasas de matriculación y asistencia escolar, las altas tasas de repetición y deserción, impiden que los estudiantes alcancen niveles adecuados de educación, lo que debilita sus posibilidades de empoderamiento individual.

Cobertura y sexo

En 2006, la tasa neta de matriculación de los niños y niñas de todo el país en básica fue de 92 por cada 100. Por sexo, hay una ligera ventaja para las niñas. De cada 100 niñas 93.3 están matriculadas, frente a 91 de cada 100 en el caso de los niños. Esta información solamente está disponible a nivel regional, según la establecida en 2004 con diez regiones18. Se constata que la región Higüamo (Monte Plata, Hato Mayor y San Pedro de Macorís) registra la más baja cobertura y la mayor disparidad por sexo, en beneficio de las niñas. De otra parte, las cuatro provincias de la región Cibao del Noroeste (Montecristi, Valverde, Dajabón y Santiago Rodríguez) son las que registran la mayor cobertura.

Los esfuerzos para aumentar las tasas de matriculación escolar se han concentrado en el nivel primario. La encuesta ENHOGAR 2006 reporta que, a nivel secundario, solamente el 36.8% de los hombres y el 51.9% de las mujeres de 14 a 17 años estaba asistiendo a la escuela.

En todas las regiones, las mujeres tienen una mayor tasa de matriculación que los hombres, pero donde mayor diferencia hay es en la región Cibao Noroeste (29%) y Enriquillo (24.6%), mientra que en las que hay mayor equidad son la región de Cibao Norte (7%) e Higüamo (8.5%).

Cabe mencionar que en la región Enriquillo hay una mayor diferencia en el acceso por sexo, en donde la matriculación de niñas supera en más de 8% la de niños (Anexo IV.2).

En este nivel educativo, el reto es doble: por un lado, se debe promover la inserción y permanencia de todos los jóvenes en la escuela media, y, por otro, hacer un esfuerzo adicional con el sexo masculino. Estas medidas deben acompañarse de las inversiones en infraestructura necesarias.

Respecto a las diferencias de matriculación en las zonas urbanas y rurales, no existe diferencia significativa a nivel primario. De hecho, en 2006, la diferencia en los primeros niveles rurales no es significativamente inferior a la zona urbana, pero el 51% de las escuelas del país sólo llega hasta el 5to. grado, situación que afecta principalmente a la zona rural.

Puesto que la educación media es una capacidad fundamental para mejorar sustancialmente los ingresos personales, deben incrementarse los esfuerzos para ampliar el acceso y la permanencia en la escuela media de las y los niños y jóvenes, especialmente en las áreas más pobres y en los sectores rurales, ya que la pobreza y el analfabetismo acentúan esta situación.

En términos generales, la diferencia de género entre la población guarda una estrecha relación con los niveles de pobreza. En efecto, tomando como base la proporción de niñas a niños matriculados durante el período 2005-2006 en las provincias y relacionándolo con la tasa de pobreza se aprecia una relación negativa; es decir, a mayor pobreza menor tasa de feminidad (Gráfico IV.4).

Una disgresión metodológica

La medición de la equidad de género que se desprende de la Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples (ENHOGAR) 2006 es diferente de la utilizada en el IEEd en dos sentidos: primero, la ENHOGAR mide la tasa de matriculación neta; es decir, la población de 6 a 13 años en la básica y de 14 a 17 años en la media, mientras que en el IEEd se utiliza el número de estudiantes matriculados reportado por la Secretaría de Educación (SEE).

Segundo, la encuesta de la Oficina Nacional de Estadística (ONE) mide la relación entre la cantidad de niñas matriculadas por cada cien entre la cantidad de niños matriculados por cada cien, pero el IEEd compara la cantidad de niñas matriculadas con la cantidad de niños. La razón por la cual no se utilizó la información de ENHOGAR en el cálculo del IEEd es que no está disponible por provincia, mientras que sí lo está la información de la Secretaría de Educación (Anexo IV.3).

La cobertura según el Censo 2002

A pesar de haber ampliado la cobertura, especialmente en básica, los niños y niñas están ingresando tarde al sistema educativo nacional. Esta realidad afecta sus posibilidades de desarrollo y permanencia en la escuela.

Para 2002, el Censo de Población y Vivienda registró que el 27% de niños y niñas de 6 a 9 años no asistía a la escuela (Anexo IV.4).

Peravia y La Altagracia tenían la mayor proporción de niños y niñas fuera del sistema escolar para todos los tramos de edad; y Elías Piña y Pedernales para los de 10 a 13 años.

Por otro lado, Santiago Rodríguez tenía la mayor cobertura escolar en el total de la población en edad escolar, mientras que Bahoruco, Hato Mayor y El Seibo en los niños y niñas de 6 a 9 años; Santiago Rodríguez y Salcedo en los niños y niñas con edades entre 10 a 13 años, y el Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo en el tramo de 14 a 17 años.

La educación privada dominicana

¿Qué motiva a que muchas familias de ingresos modestos utilicen escuelas privadas en República Dominicana? Aunque en la mayoría de los países la enseñanza privada existe para los grupos de altos ingresos, en República Dominicana está muy difundida esta práctica en cualquier estrato social. Las razones son:

a) En algunas zonas urbanas, la cobertura de la escuela pública es deficiente, ya que la infraestructura no aumentó con la misma velocidad que las inmigraciones. En Santo Domingo hay una mayor infraestructura escolar privada que pública. En el resto del país hay un predominio de aulas públicas, especialmente en la zona rural y en las ciudades menores.

b) La calidad de la educación pública mantiene rezagos importantes, tal como veremos más adelante.

La insuficiencia de aulas y el deterioro de la calidad empujan a sectores cada vez más amplios hacia la escuela privada. Es importante destacar que en República Dominicana la educación privada ha cumplido una función importante dentro el sistema educativo, al complementar la oferta del sector público y permitir un acceso más amplio a los niños y niñas. El 44% de los estudiantes del nivel inicial, el 18% de básica, el 24% de media, el 24% de especial y el 5% de adultos en el ciclo 2005-2006 asistieron a establecimientos privados, lo que suma cerca de medio millón de estudiantes o el 21% de la matrícula nacional (Cuadro IV.2).

En este sentido, la educación privada ha contribuido a alcanzar el derecho básico de educación para todos, pero, paradójicamente, esta meta se asocia a la exclusión y a la desigualdad en el acceso al imponer una barrera económica para matricularse.

En las provincias más pobres la oferta de educación privada es casi nula (Gráfico IV.5).

Esto permite inferir que la educación privada ha prosperado como una consecuencia de las carencias y limitaciones del sistema educativo público, y no como una opción alternativa.