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Para que una ciudad esté bien construida, el exterior de los edificios no se puede dejar al capricho de los ciudadanos privados. Todo en la calle tiene que ser aprobado por la autoridad pública y regirse por las reglas establecidas para el diseño de las calles. Es necesario establecer por ley los sitios en que los edificios pueden ser erigidos, pero además la manera que esto debe hacerse.
Laugier, Essais sur l’Architecture
El aspecto normativo que se refiere a usos de suelo en la ciudad es uno de los temas menos definidos en nuestro cuerpo de referencia legal.
De hecho entre el ciudadano común, e incluso, entre algunos profesionales, no se entiende la importancia de regular los usos en los sectores urbanos, esta situación se manifiesta en la actitud que se resume en la expresión de que "en mi propiedad yo hago lo que quiero", que a su vez se expresa en la ciudad con el desarrollo de usos específicos que violentan las vocaciones operativas de sectores urbanos.
El ejemplo mas reciente ha sido la clausura, clausura virtual nos atrevemos a decir, de unos "centros de masaje" en el barrio de Gazcue que eran en realidad casas de prostitución.
Así mismo el desarrollo de los famosos "colmadones" que han sido origen del desasosiego de muchas familias afectadas por estos negocios.
Para abordar este tema partimos de plantear tres enfoques diferentes pero complementarios:
El aspecto legal, donde discutiremos la construcción de una base normativa que regule los usos en las diferentes zonas urbanas y su relación con el uso de indicadores urbanos; el aspecto social que parte de un concepto que definimos como la propiedad social del espacio donde estableceríamos las correlaciones existentes entre los usos, las vocaciones operativas urbanas y los aspectos referentes a los derechos y deberes de la ciudadanía y sus autoridades y el modelo del Nuevo Urbanismo, en cuanto al manejo de conceptos de ciudad y la necesidad de códigos claros y certeros.
Aspecto Legal
En la Ley 675 de 1944 sobre Urbanización y Ornato Público en su Art. 1 se menciona que debe presentarse una zonificación de usos en los proyectos de urbanización y más adelante en el capitulo III, Medidas de Seguridad Pública, en los art. 34 y 35, se establecen prohibiciones de usos industriales peligrosos
La única referencia a los usos que encontramos en la ley 6232 de 1963 sobre planificación urbana está en el Art. 8 que establece la discrecionalidad de la aprobación de permisos de uso de suelo a la Oficina de Planeamiento Urbano (OPU).
La ley 317 de 1972, por su parte, regula la instalación de estaciones de expendio de combustible y en la resolución 94-98, sobre el plan de desarrollo urbano del Polígono Central, se establece lo que se llama un plan de regulación de usos de suelo, que resulta bastante esquemático y que su aplicación ha sido bastante precaria a pesar de ser el reglamento vigente mas elaborado en esta materia.
En todo caso las leyes, reglamentos y resoluciones sobre planeamiento urbano son, en nuestro país, principalmente prohibitivas y obsoletas, sin embargo las nuevas tendencias de planificación plantean unas normativas principalmente prescriptivas a partir de un consenso levantado con la comunidad.
Uno de los ejemplos más acabado de normativas en el país lo constituye el documento "Ideas para la conservación del Polígono Gazcue en Santo Domingo. Normativa Provisional"1 preparado por la Oficina del Plan Director de Santo Domingo que dirigía el Arq. Pablo Bonnelly en el año 2000 y que desgraciadamente no se le ha dado seguimiento y ha caído en una especie de limbo institucional.
Este documento se organiza de acuerdo a algunos conceptos esenciales, sobre todo el de normativas provisionales, las cuales, según sus autores: "proveen un marco general para la intervención, estableciendo una zonificación del territorio a ordenar a través de la identificación de los modos como se interrelacionan sus características urbanísticas básicas. Así se crean unidades de actuación que las normas han discriminado como de naturaleza vial o ambiental. Esto permitirá identificar concretos programas de actuación urbanística asociados a cada una de estas unidades de actuación y para los que se confeccionarían sus respectivos planes especiales, elaborados por la propia administración y/o por contratación directa a particulares"2
Esto se acompaña de sus respectivos reglamentos, que, de acuerdo al documento "proporcionará un instrumento ágil y eficaz para ordenar las iniciativas particulares vinculado al Plan General de Ordenamiento de la Ciudad" estableciendo claramente modalidades de intervención en la zona.
Lo importante de este documento es que se elabora a partir de un proceso participativo de los habitantes de Gazcue y de las instituciones públicas y privadas con intereses en el sector.
Este tipo de proceso enriquece las propuestas normativas más allá de la visión tecnocrática cerrada que a veces predomina en los cenáculos de planificación urbana y se convierten en un instrumento valioso para la gestión municipal.
No obstante la situación existente podría demostrar no solamente la debilidad institucional de nuestros municipios, sino la necesidad de una Ley de Suelos que regule todos los aspectos de la ordenación del territorio y brinde los instrumentos necesarios a las diferentes instancias responsables para su aplicación efectiva.
La Ley de Suelos podría frenar la especulación inmobiliaria, e imponer, por ejemplo, a los propietarios de edificios vacíos el deber de ocuparlos o alquilarlos.
Podría además combatir la especulación, atajar la subida de los precios del mercado inmobiliario y garantizar el acceso a una vivienda digna a los ciudadanos a través de la cesión de suelo para ayuntamientos, establecer el patrimonio de suelo público, el régimen de valoración del suelo y los cambios en la clasificación del mismo.
Toda esta instrumentación permitiría un mejor control de la calificación de los usos en los diferentes sectores de la ciudad.
Pero lo cierto es que se debe hacer un esfuerzo real para construir un marco legal regulatorio que permita no solo esa calificación de la que hablamos sino que sea capaz de crear marcos de actuaciones apegados a una visión urbana definida.
Sobre la Propiedad Social del Espacio.
El urbanista español Ramón López de Lucio3 describe el espacio público4 como un espacio "que encarna un concepto jurídico instrumental", o sea que el funcionamiento de la cosa urbana descansa en su operatividad y en que la misma tenga un marco jurídico de actuación.
El concepto de usos urbanos descansa, de alguna manera, en los usos desarrollados históricamente en los diferentes sectores de la ciudad y en la definición de sus vocaciones.
Esta demostrado que las ciudades más exitosas y amables, por estar jurídica e instrumentalmente definidas y por alentar la construcción de un sentido de comunidad a través del diseño cuidadoso de sus espacios públicos, son ciudades esencialmente de usos mixtos.
La propuesta moderna del zoning solo ha producido espacios urbanos agresivos y deficientes.
No obstante el concepto de uso mixto se basa en la identificación de las diferentes vocaciones de uso de la ciudad, en tal sentido las normativas de uso deben reconocer las vocaciones de los diferentes sectores y las tendencias de uso de los mismos.
En muchas oportunidades la mala comprensión de la idea de "dinámica urbana" ha llevado a que se autoricen usos contrapuestos con las vocaciones de algunos vecindarios.
El abordaje de las normativas urbanas, incluyendo la de usos de suelo, tiene que ser parte de una visión de ciudad que incorpore, entre otras cosas, el concepto de la Propiedad Social del Espacio.
Este concepto supone la idea de que todo uso o actividad que se programe o autorice en la ciudad debe reconocer los derechos y aspiraciones de la mayoría de los ciudadanos y deben ser propuestas que no solamente consoliden estos derechos y aspiraciones, sino que además deben ser propuestas que generen vectores de mejoría a la calidad de vida de los habitantes de la ciudad.
He hablado de "visión de ciudad" y no de un "Plan General" por estar de acuerdo con la declaración de Oriol Bohigas, el artífice del éxito de Barcelona, quien ha dicho: "Durante estos últimos 30 años, los planes generales han justificado en toda Europa la disolución de la ciudad, su falta de continuidad física y social, su fraccionamiento en guetos, y han facilitado la criminal especulación del suelo no urbanizable. Y además, han falseado la participación popular, cuyos criterios, lógicamente, no pueden alcanzar más allá de la dimensión del barrio"5.
En otras palabras que los planes generales se prestan a responder a intereses de grupos, sin embargo el proyecto urbano puntual definido hasta el nivel de su arquitectura es capaz de generar una sinergia urbana que produzca un verdadero cambio positivo, una sinergia, en la dinámica de la ciudad.
Por otro lado el concepto de uso debe estar formulado siempre en relación a otras variables urbanas como son la densidad habitacional, la ocupación de terreno, la edificabilidad, los retiros y las alturas, entre otras, que permitan delinear la morfología de los diferentes sectores y nunca debe ser manejado como un concepto aislado dentro del entramado regulador de la ciudad, como aparece en nuestra legislación.
El Modelo del Nuevo Urbanismo.
En la Carta para el Nuevo Urbanismo se lee lo siguiente:
"ABOGAMOS por la reestructuración de la política pública y las prácticas de desarrollo para respaldar los siguientes principios: los vecindarios deben tener diversidad en usos y población; las comunidades deben estar diseñadas para el tránsito del peatón y del transporte público tan bien como para el automóvil; las ciudades y pueblos deben estar formados por espacios públicos e instituciones comunitarias bien definidas y universalmente accesible; los lugares urbanos deben estar rodeados de arquitectura y diseño de paisajes que realcen la historia local, el clima, la ecología y las prácticas de construcción."6
Esta sencilla declaración de principios expone una clara idea de ciudad a partir de unos elementos y conceptos básicos.
El Nuevo Urbanismo como modelo es rescatable además, por la sistematización de los códigos urbanos, que ellos llaman "códex" y que recogen de una manera gráfica, entendible para el ciudadano común, las ordenanzas y normativas que pueden construir un entorno urbano adecuado, independientemente de la escala o el destino.
El reconocer el concepto de uso mixto como una de las claves para un desarrollo urbano sostenible y adecuado a las necesidades de los habitantes es uno de los puntos clave de esta nueva propuesta urbana, el otro es la formulación de los códex.
Cabe aquí una aclaración, el concepto de "uso mixto" no significa el uso arbitrario en la ciudad, que refleja mucho de nuestra situación, sino que esos "usos mixtos" se asumen a partir de una compatibilidad de usos y de vocaciones y de una demanda especifica de la comunidad y eso queda claro cuando mas adelante en este mismo documento de "La Carta para el Nuevo Urbanismo" se dice que " Las ciudades y los pueblos deberían brindar un amplio espectro de usos públicos y privados para respaldar una economía regional que beneficie a personas de todos los ingresos." 7
Dos conceptos, finalmente redondean la visión del Nuevo Urbanismo en relación a los usos: el de que "Deberían ubicarse edificaciones con uso de suelos y densidades apropiadas, a una distancia razonable que permita ir a pie a las estaciones de transporte, permitiendo de ese modo que el mismo se transforme en una alternativa viable al automóvil" y el de que " Las concentraciones de actividad cívica, institucional y comercial deberán estar arraigadas en vecindarios y distritos, no aisladas en complejos remotos de uso único" 8
En cuanto a los Codex, el Nuevo Urbanismo sostiene que las ordenanzas deben actuar conectando, agregando y unificando y no segregando actividades y propone la formulación de una serie de documentos que contengan por lo menos en un plan regulador, unas regulaciones urbanas, unas regulaciones arquitectónicas, los tipos de calles y las regulaciones de jardinería y paisaje.
Este modelo, independientemente de su afición por las arquitecturas tradicionales, es perfectamente rescatable y puede ser adecuado a nuestras necesidades.
Conclusión
Vistos estos tres aspectos proponemos lo siguiente:
• Que las OPU se aboquen a formular unos términos normativos que partan de un diagnóstico urbano que pondere los usos a partir de las ideas de vocación y de propiedad social del espacio y del establecimiento de un tinglado operativo que, a partir de un decidido apoyo político, permita su seguimiento y cumplimiento, o en su defecto, que establezca las sanciones necesarias para que se cumplan las normativas y regulaciones.
• Que se trabaje en la adecuación de la visión de ciudad a través de la formulación de unas normativas, que deben concretarse en documentos urbanos expresados en unos códex del tipo Nuevo Urbanismo.
• Y que se inicie, o continúen, los esfuerzos por darnos una Ley de Suelos que ofrezca los instrumentos y el marco legal para el desarrollo de los planes urbanos para todas nuestras ciudades.
Por Omar Rancier
Director Técnico CONAU
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